依法明確舉債融資政策邊界 嚴堵違法違規(guī)融資擔保后門

　　黨中央、國務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風險，中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔保行為，債務(wù)風險仍在累積，要高度重視、認真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實工作，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會近日印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）（以下簡稱《通知》）。就此，財政部有關(guān)負責人回答了記者提出的問題。

　　一、問：當前我國政府債務(wù)風險情況如何？《通知》出臺背景是什么？

　　答：《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務(wù)27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的我國2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計算，我國政府債務(wù)負債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

　　與此同時，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。針對上述問題，財政部會同發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會專門印發(fā)《通知》，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險底線。

　　二、問：《通知》主要內(nèi)容是什么？

　　答：《通知》嚴格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅持問題導向，重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面，提出了下一步工作要求，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負面清單，正面引導地方政府履職盡責，堅決制止違法違規(guī)舉債擔保行為。

　　一是組織全面清理整改?！锻ㄖ芬蟾魇〖壵ゾo設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規(guī)范的政府融資擔保行為，對逾期不改正或改正不到位的，依法依規(guī)追究相關(guān)責任人的責任。

　　二是切實加強融資平臺公司融資管理?！锻ㄖ芬笠?guī)范地方政府注資行為、融資平臺公司舉債融資行為以及金融機構(gòu)提供融資行為，包括土地注資、擔保承諾、境外發(fā)債等方面，分清政府和企業(yè)的責任邊界。

　　三是規(guī)范政府與社會資本方的合作行為?！锻ㄖ芬蟮胤秸?guī)范政府和社會資本合作（PPP），允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作。嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

　　四是進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制。《通知》強調(diào)地方政府舉債必須按照預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保。

　　五是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制。加強對政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉債融資情況的監(jiān)測，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，對地方政府、融資平臺公司、金融機構(gòu)等的違法違規(guī)舉債融資行為實施跨部門聯(lián)合懲戒。

　　六是大力推進信息公開?！锻ㄖ芬罁?jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，要求全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴格公開責任追究，主動回應(yīng)社會關(guān)切，自覺接受社會監(jiān)督。

　　三、問：《通知》對切實加強融資平臺公司融資管理提出了哪些要求？

　　答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺公司的關(guān)系、地方政府對融資平臺公司注資行為、金融機構(gòu)向融資平臺公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔保形成的債務(wù)處理等方面，提出明確要求，引導融資平臺公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺公司變相舉債。

　　一是厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，防止誤導投資者決策行為，促進保護投資者合法權(quán)益。

　　二是規(guī)范地方政府注資行為。地方政府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，推動提高融資平臺公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。

　　三是規(guī)范金融機構(gòu)提供融資行為。金融機構(gòu)應(yīng)當切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源、防范經(jīng)營風險。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。

　　四是依法處理違法違規(guī)舉債擔保債務(wù)。對地方政府違法違規(guī)舉債擔保形成的債務(wù)，嚴格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風險分類處置指南〉的通知》（財預(yù)〔2016〕152號）要求，依法妥善處理，由債務(wù)人和債權(quán)人合理分擔債務(wù)風險。

　　四、問：《通知》如何規(guī)范政府與社會資本方的合作行為？

　　答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

　　一是鼓勵地方政府與社會資本依法規(guī)范合作。要求地方政府規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

　　二是嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會資本合作應(yīng)當利益共享、風險共擔，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規(guī)變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　五、問：《通知》提出進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，主要內(nèi)容是什么？

　　答：一是依法明確了規(guī)范的舉債融資方式。嚴格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

　　二是鼓勵地方構(gòu)建市場化運作的融資擔保體系。允許地方政府結(jié)合財力實際狀況設(shè)立或參股擔保公司（含各類融資擔?；鸸荆?，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。

　　三是嚴禁地方政府違法違規(guī)擔保。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

　　六、問：《通知》提出建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，主要內(nèi)容是什么？

　　答：《通知》針對當前地方政府和金融機構(gòu)融資擔保行為的突出問題和主要特點，致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，推動建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，實施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

　　一是完善統(tǒng)計監(jiān)測機制。針對地方政府融資擔保行為的主要類型，《通知》明確由財政等五部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。

　　二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對地方政府融資擔保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體，《通知》提出建立財政等六部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

　　三是嚴格依法依規(guī)追究責任。針對涉嫌違法違規(guī)融資擔保的責任主體，《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負責人責任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負責人和授信審批人員責任；對中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責任。

　　七、問：《通知》對大力推進信息公開提出了哪些要求？

　　答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞地方政府債務(wù)和當前潛在風險的重點領(lǐng)域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結(jié)果公開等“四個公開”，主動回應(yīng)社會關(guān)切，自覺接受社會監(jiān)督。

　　一是完善地方政府債務(wù)信息公開制度?？h級以上地方各級政府應(yīng)當重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應(yīng)當參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計劃。

　　二是推進政府購買服務(wù)公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當重點公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。

　　三是推進PPP項目信息公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。

　　四是推進融資平臺公司名錄公開。

　　八、問：近期在制止地方政府違法違規(guī)融資擔保行為方面采取了哪些措施？

　　答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預(yù)算法，并出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔保行為的“正面清單”和“負面清單”。但由于個別地方政府法治觀念薄弱、責任意識和風險意識不強等原因，違法違規(guī)融資擔保問題仍時有發(fā)生，財政部認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，會同有關(guān)部門依法堅決制止違法違規(guī)融資擔保行為，切實防范政府債務(wù)風險。

　　一是建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機制。印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財預(yù)〔2016〕175號），發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，授予專員辦就地查處的權(quán)力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起的機制，加快推進建立全方位、常態(tài)化的監(jiān)督體系。

　　二是認真核查違法違規(guī)融資擔保問題。2016年以來依據(jù)審計移交線索和舉報線索，先后組織駐相關(guān)地區(qū)專員辦，對部分地方違法違規(guī)融資擔保行為開展專項核查，持續(xù)保持對地方政府債務(wù)監(jiān)督的高壓態(tài)勢。

　　三是嚴格依法懲處違法違規(guī)行為。依據(jù)預(yù)算法、國務(wù)院文件等法律和政策規(guī)定，對部分地方政府、金融機構(gòu)違法違規(guī)融資擔保行為，一律按照管理權(quán)限轉(zhuǎn)請有關(guān)省級政府、中央監(jiān)管部門核實情況，嚴格依法處理，及時防止風險擴散。

　　四是公開曝光一批違法違規(guī)案例。分批公開通報典型案例，敢于對違法違規(guī)融資擔保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報部分市縣政府和金融機構(gòu)的違法違規(guī)融資擔保行為，既起到警示作用，也有利于引導地方政府依法行政、金融機構(gòu)回歸服務(wù)實體經(jīng)濟本源。