解讀政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)和政府付費(fèi)

在國(guó)家政策的大力扶持下，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目迎來(lái)了跨越式發(fā)展，無(wú)論是項(xiàng)目總量還是簽約項(xiàng)目均持續(xù)增長(zhǎng)，并不斷在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域深入推廣。隨著實(shí)踐的深入發(fā)展，如何精確把握政府購(gòu)買服務(wù)、政府付費(fèi)和政府采購(gòu)的概念，準(zhǔn)確把握三者的聯(lián)系與區(qū)別顯得尤為重要。

一、三者的概念

（一）政府采購(gòu)

政府采購(gòu)也稱公共采購(gòu)，廣義來(lái)講，包含采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理，是一種對(duì)公共采購(gòu)管理的制度。狹義的政府采購(gòu)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二條，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。并非所有的政府采購(gòu)都要適用《政府采購(gòu)法》，適用《政府采購(gòu)法》的政府采購(gòu)所使用的必須是財(cái)政性資金。

財(cái)政部于2014年發(fā)布實(shí)施的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)，將政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP項(xiàng)目）也納入到政府采購(gòu)范疇。

政府采購(gòu)的主體包括各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。采購(gòu)資金全部或部分來(lái)自財(cái)政性資金，財(cái)政性資金包括預(yù)算資金、預(yù)算外資金和政府性基金。使用財(cái)政性資金償還的借款，視同為財(cái)政性資金。政府采購(gòu)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是依法制定的《集中采購(gòu)目錄》以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)，或者雖未列入《集中采購(gòu)目錄》，但采購(gòu)金額超過(guò)了規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)

政府購(gòu)買服務(wù)又稱政府購(gòu)買公共服務(wù)，從本質(zhì)上講，是政府采購(gòu)的一部分。財(cái)政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》第2條規(guī)定：本辦法所稱政府購(gòu)買服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。

政府購(gòu)買服務(wù)的特征：第一，政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體是政府，包括政府相關(guān)部門；第二，政府購(gòu)買公共服務(wù)的客體是社會(huì)組織與企事業(yè)單位；第三，政府購(gòu)買的服務(wù)不同于私人服務(wù)。包括政府內(nèi)部的服務(wù)（服務(wù)對(duì)象是政府機(jī)構(gòu)和政府官員自身）和公共服務(wù)（服務(wù)對(duì)象是除政府以外的其他社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾）兩種。

（三）政府付費(fèi)

政府付費(fèi)僅指項(xiàng)目資金的來(lái)源方式。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》財(cái)金〔2014〕113號(hào)第11條規(guī)定：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，主要說(shuō)明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。由此可見，政府付費(fèi)是指項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，是相對(duì)于使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助而言的，并且主要適用于PPP領(lǐng)域。

二、聯(lián)系與區(qū)別

政府采購(gòu)是一個(gè)總括概念，包含了政府購(gòu)買服務(wù)。政府付費(fèi)是PPP項(xiàng)目的一種付費(fèi)機(jī)制，其也具有政府使用財(cái)政性資金支付的表象特征，容易和政府購(gòu)買服務(wù)以及政府采購(gòu)相混淆。

（一）共同特征

首先，主體都是政府。其次，都是政府使用財(cái)政性資金的一種行為。最后，從本質(zhì)上講，政府付費(fèi)型PPP和政府購(gòu)買服務(wù)都屬于政府采購(gòu)的一種模式。

（二）三者區(qū)別

首先，三者適用領(lǐng)域不同。政府付費(fèi)僅適用于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本通過(guò)與政府合作運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目獲得的資金來(lái)源，屬于政府與社會(huì)資本在公共設(shè)施領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系；政府購(gòu)買服務(wù)指政府向社會(huì)力量購(gòu)買除貨物、工程、日常消耗需要的服務(wù)之外的能由社會(huì)力量提供的無(wú)形服務(wù)，不包括投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施；政府采購(gòu)泛指政府對(duì)貨物、服務(wù)和工程進(jìn)行購(gòu)買的一種行為。

其次，三者依據(jù)的法規(guī)不同。政府采購(gòu)既是國(guó)家行為，又是一種行政管理制度，依據(jù)的是《政府采購(gòu)法》；政府購(gòu)買服務(wù)和政府付費(fèi)型PPP的操作規(guī)范不能突破政府采購(gòu)法的原則性規(guī)定，但是這兩者在各自領(lǐng)域又都有特殊規(guī)定，分別適用《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》。針對(duì)PPP采購(gòu)，財(cái)政部已形成了相對(duì)完整的采購(gòu)法制體系，作為《政府采購(gòu)法》的“特別法”，PPP采購(gòu)可以依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》等法規(guī)用政府付費(fèi)的方式采購(gòu)公共工程及公共服務(wù)。

最后，三者的操作程序也不同。政府采購(gòu)和政府購(gòu)買服務(wù)不需要物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等，且無(wú)需參與后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，可以按規(guī)定程序確定承接主體后，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)與承接主體簽訂合同，并可根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，采取購(gòu)買、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等形式。在程序及操作流程上較為簡(jiǎn)單。政府付費(fèi)型PPP需要編制實(shí)施方案及其他一系列評(píng)估報(bào)告，政府要參與后期運(yùn)營(yíng)并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核。